Osmanlı İmparatorluğu’ndan Türkiye Cumhuriyeti’ne devredilen önemli sorunlardan biri, sanayi devriminin gerçekleştirilememiş olması ve dolayısıyla nüfusun çoğunluğunun toprağa bağlı köylülerden oluşmasıdır. Köylülerin büyük bir kısmı da, genellikle çok az toprağa veya hiç toprağa sahip olmayan insanlardan oluşmaktadır. Ağırlıklı olarak tarımla uğraşan bu nüfus tabakası, Türkiye’nin sosyo-ekonomik yapısında önemli bir çoğunluğu oluşturur. İmparatorluktan Cumhuriyete miras kalan bu tabloda tarımsal üretim düşük ve yetersizdir. Bunun sonucu olarak Toprak Reformunun yapılmamış olmasının bir eksiklik olarak görüldüğünü söyleyebiliriz.[1] Dolayısıyla Toprak Reformu meselesi, kurulan yeni devletin el atacağı önemli meselelerden biri olmuştur.
Henüz Lozan görüşmeleri bir sonuca bağlanmamışken, 1923 Şubat – Mart döneminde, gerçekleşen İzmir İktisat Kongresi’nde ilk defa başta çiftçiler olmak üzere, sanayiciler ve tüccarlar gibi ekonominin tüm aktörleriyle bu sorun ele alınmıştır[2]. Cumhuriyete giden süreçte İzmir İktisat Kongresi’yle tarımda değişimin ilk hamleleri atılmıştır. 1925’te Aşar vergisinin kaldırılması, tütün ve pamuk gibi ürünlerde desteklerde bulunulması bunlara örnek olmuştur.[3] Ancak arazi konusunda tam bir çözüme ulaşılamadığı İsmail Hüsrev Tökin’in “Her köylü belli miktarda toprağa kavuştuktan sonra yine zamanla borçlanma fiyat düşüşleri ve benzeri sebeplerle bir kısım köylümüz toprağını satmak zorunda kalmış, şehirlere göç etmiş veyahut da kırsal bölgelerde amele olmak zorunda kalmıştır.”[4] ifadelerinden de anlaşılmaktadır. Bu sorunlar o dönem iş gücünü ve kentleşmesini planlar dışında etkilemiş olduğundan, zaman içinde hükümetler bu soruna dönük daha net çözümler üretmeye çalışmıştır. Toprak Reformu meselesine ilk defa, 1937-1939 yılları arasında Başbakanlık görevinde bulunan Celal Bayar’ın hükümeti döneminde değinilmiştir. Bayar hükümeti: Her çiftçinin, toprağının sahibi olması, her çiftçinin, toprağı bölünmeyecek şekilde, ailesini geçindirebiliyor olması, büyük çiftliklerinin boyut ve sınırlarını, küçük çiftçilerin de rekabet edebileceği ölçüde sınırlı tutulması başlıklarını hedefleyen programını 8 Kasım 1937’de TBMM’ye sunmuştur.[5] Yine ilgili konuda Bayar, milli ekonominin tarımsal üretimle başlayacağını ve bunun da sadece topraksız köylünün topraklandırılarak başarabileceğini vurgulamıştır.[6] Bu konuda verilecek devlet desteği ve yardımlar aynı TBMM oturumunu yansıtan 9 Kasım 1937 tarihli Cumhuriyet gazetesi manşetlerinde yer almıştır.[7] Bu manşetlerde dile getirilen her cepheden yardım yapılması, zirai kredilerin verilmesi ve tarım kooperatiflerinin kurulması gibi planlarla çiftçinin ekonomik standartlarının yükseltilmesi amaçlanmıştır. Bir diğer yandan Osmanlı’dan beri süregelen ‘mülkiyetsiz, ortakçı arazi işletimi’ usulünü bitirerek, topraklı ve sürekli şekilde üretim yapan bir köylü sınıfın yaratılması amaçlanmıştır.[8] Bu amaca ulaşılarak da büyük toprak sahiplerinin gücünün kırılması hedeflenmiştir.[9] Zira köylü kendi toprağını işlemedikçe, köylünün topraktan kendi adına yararlanabilme oranı düşük olacaktır.
Görsel 1: 9 Kasım 1937 Tarihli Cumhuriyet[10]
Görsel 2: Cumhuriyet, 9 Kasım 1937[11]
Yukarıda görülen gazete manşeti ve haber kupürünün de desteklediği üzere (Görsel 1-2) reform konusundaki çalışmalar her ne kadar II. Dünya Savaşı öncesinde bir tarihte başladıysa da hem kısa süre içerisinde savaşın başlaması hem de dönemin şartları nedeniyle Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ancak savaş sonrasında ele alınabilmiştir. Bununla beraber programda ekonominin milli kaynaklarla geliştirilmesi, savunma sanayisinin güçlendirilmesi ve özel işletmelerle tarıma yatırımların teşvik edilmesi hedefler arasındadır. Savaşın yaklaşma ihtimalini göz önünde bulundurarak en kısa sürede bu başlıkların hayata geçirilmesi arzusu dönemin ekonomi politikalarını şekillendirmiştir. Aslında savaş devam ederken, 1942-1946 arasında görev yapan Şükrü Saraçoğlu Hükümeti köylüyü topraklandırmaya başlamıştır. Böylelikle ÇTK’ya yönelik deneme ve hazırlıklar gerçekleşmiştir.
Tablo 1: Tablo 1. 1937 – 1943 Yılları Arası Dönüm Başına Çiftçi Aile Sayısı.[12]
Tablodan çıkan verilere göre, en büyük çoğunluk 1-10 dönüm arasında toprağı olan ailelerdir. Bin dönümden fazla toprağı bulunan aile sayısı toplam çiftçi ailesi sayısının yüzde birinden dahi azdır.
14 Mayıs 1945’te ÇTK, TBMM’de görüşülmeye başlanmıştır. Adnan Menderes ve onun gibi düşünen milletvekilleri ‘Türkiye’de büyük toprak mülkiyeti yoktur’[13] şeklinde muhalefet ederek protesto amaçlı görüşmelere katılmamışlardır. Nihayet Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu 15 Haziran 1945 tarihinde yasalaşmıştır[14]. Kanunun kabulü sırasındaki meclisteki hararetli tartışmalar genel anlamda ilerleyen dönemde Demokrat Parti’nin kurucuları olacak kişilerin eleştirileriyle meydana gelmiştir.[15] Elbette ki dile getirdikleri eleştirilerde toprak sahibi olmanın verdiği tecrübeyle yönelttikleri bazı eleştirilerin haklılık payı vardır. Örneğin çok tartışılan 17. maddede[16] Türkiye’deki arazilerin bahsi geçen işleme uygun olmadığı üzerinde çok durmuşlardır[17]. Ancak unutulmamalıdır ki, bu eleştirileri yapanlardan ve ilerideki DP’nin kurucularından olan Adnan Menderes de büyük bir toprak sahibiydi, bu sebeple itirazlarda kişisel çıkarların da etkili olabileceğinden ötürü bu noktada taraflılık problemi gözden kaçmamalıdır.[18] İtirazların odak noktası, tarımdaki asıl etkin aktörün değişmesine yönelik eğilim olmuştur. Demokrat Parti’nin müstakbel kurucu isimlerinin kanuna itirazları o kadar ileri boyuttadır ki, protesto etmek adına TBMM’de yasanın oylandığı oturuma katılım göstermemişlerdir[19]. Kanuna muhalif isimlerin TBMM’deki oturuma katılmamaları, kanunun oy birliğiyle kabul edilmesi sonucunu getirmiştir.[20] Kanuna itiraz, aynı şekilde kanundan bir sene sonra kurulacak Demokrat Parti’nin ileride çatısında yer alacak diğer vekillerinin konuşmalarında da sürmüştür. Bu tartışmalardaki önemli meselelerden bir tanesi, Menderes’in CHP’nin ÇTK girişiminin köylü romantizmi olduğu iddiasıdır. Ona göre bu iş köylüyü kendini idame ettirebilme romantizminden doğmuştur ve hem tarım arazilerinin gerçekliğinden hem de kurumsal gerçekliklerden kopuktur.
Açıkçası, kanunun çıkarılmasındaki niyet, çiftçilerin daha etkin olmasını sağlamak toprak sahiplerinin ise tarım sektörüne yatırım yapmaya teşvik olarak görülmüştür.[21] Planlamalar başta öngörüldüğü şekilde gerçekleştirilebilseydi, çiftçi tarımsal üretimde etkin bir aktör olacak, aynı zamanda toprak ağası da tarımsal sanayinin lokomotifi olarak kullanılarak toplu bir kalkınma hamlesi için hazırlık yapılmış olacaktı.
Tablo 1.’de görüleceği üzere savaş öncesi ve ikinci dünya savaşının ilk üç yılında zamanında 2 milyonun üzerinde çiftçi ailesi topraklandırılmıştır.
Tablo 2. 1940 – 1945 Yılları arasında “Maliye Bakanlığı Arazi Tevzi Komisyonları” Tarafından Dağıtılan Topraklar ve Borçlandırma Bedeli.[22]
Yalnız 1944 yılı kapsamında Tablo 2.’de 57,214 aile toprağa kavuşmuştur. Tablodan anlaşıldığı üzere topraklandırılan aile sayısı Tablo 1 ile kıyaslandığında çok yüksek bir rakam olduğu iddia edilemeyebilir. II. Dünya Savaşı’nın sona erip çok partili hayata geçişten sonra 1950’de DP’nin iktidara geldiği dönemi gösteren Tablo 3.’de ise 2.274.000 ailenin o yıl topraklandırıldığı görülmektedir.
Tablo 3. İşledikleri Arazi Parçası Sayısına Göre Köylerde Çiftçi Ailelerinin Bölünüşü (1950 Ziraat Sayımı)
İşlenen arazi parçalarının en büyük çoğunluğunun 13 ve daha fazla parçadan oluşan bölümler olduğu anlaşılmaktadır.
Bu toprak dağılımlarıyla üretim arttırılmak ve güçlendirilmek istenmiştir. Bu noktada Türkiye sahasının çok dağlık olup, bu durumun tarım alanlarını daraltması muhaliflerin ileri sürdüğü argümanların başında gelmektedir. Ancak muhalefetin bütün itirazlarına rağmen dile getirdikleri argüman karşısında meclisin çoğunluğunu yönlendirememişlerdir. Kanuna muhalefet edenler, geçmişten beri toprak sahibi olup birim alandaki çıkarlarını arttırmaya çalışmaları nedeniyle karşı eleştirilere açık hale gelmişlerdir. Neticede ÇTK’nın çıkarılmasıyla yapılmak istenen köylünün kendi ayakları üzerinde durabilir hale getirilmesidir. Bu şartlar altında ilgili grupların çıkarları konusunda uzlaşmaya varılamaması ÇTK’nın sonucunu büyük ölçüde etkilemiştir. Menderes bu konuda TBMM kürsüsünde 16 Mayıs tarihli hitabında yalnızca kanun hakkında nelerin yanlış olduğunu dile getirmiştir;[23] herhangi bir şekilde nasıl doğru olacağına dair fikir beyan etmemiştir. Menderes’in toprak ağası olması bu kanuna temelden muhalif olduğu iddialarını da gündeme getirmiştir.[24] Tarım arazilerinin birim alandaki verimde kısıtlı olmalarıyla birlikte köylünün de zor durumu Osmanlı’dan beri düzelememiştir. ÇTK üzerinde TBMM’de etkili bir işleyiş sağlanamamıştır, çünkü sadece verimli bir çalışma gerçekleştirilememiş olmakla kalmayıp, aynı zamanda bir fikir birliği oluşturulamamıştır.
ÇTK’nın verimsiz olmasındaki bir başka sebep TBMM’deki gergin görüşmelerin prosedürleri etkilemesi olmuştur. Çünkü kanun eksik yasal düzenlemeler, yetersiz fonlar nedeniyle sınırlı kalmıştır.[25] Bu durum Menderes gibi kişilerin yorumlarını haklı çıkarsa da, köylüye destek vermek istemediklerini de göstermiştir. Zira henüz DP kurulmamış olup Menderes ve arkadaşları CHP milletvekili olarak görev yapmaktadır. Bu süreçte, kanun eksik yasal düzenlemeler ve yetersiz fonlar nedeniyle sınırlı kalmıştır.
ÇTK aynı zamanda öncelikle CHP’yi siyasi anlamda ikiye bölmüş ardından da demokratik olarak parlamentodaki çeşitliliği arttırmıştır. İnce’ye göre Menderes’in başını çektiği muhalefetin tek parti döneminin muhalefete izin vermeyen alışkanlıklarını yıkan bir ölçüde olduğunu ifade etmiştir.[26] Ancak tek parti dönemi kendi içerisinde iki kez Terakkiperver Cumhuriyet Fırkası ve sonrasında Serbest Cumhuriyet Fırkaları olmak üzere muhalif partilerin olduğu sistemi bu olaylardan çok önce denemiştir. Başarısız muhalefet denemelerinden TCF kapatılırken SCF kısa süreli siyasi yaşamında ciddi bir güçlenme yaşayarak CHF’ye gerçekten rakip olması[27] İnce’nin muhalefet edebilme konusunda ifadelerinin tartışmalı olmasına neden olmaktadır. Ancak, şu önemli bir gerçektir ki 1945’deki bu muhalefet, Türk siyasi tarihini iki açıdan büyük ölçüde etkilemiştir. İlk olarak, ilk uzun ömürlü muhalif parti bu tartışmalarla doğmuştur. İkinci olarak ise, muhafazakâr duruş ve elitizm karşıtı konseptlerle CHP karşısındaki en rekabetçi karşıt siyasi görüş meydana gelmiştir. Bu durumun ortaya çıkmasında muhalefet, büyük toprak sahiplerinin çiftçilere arazilerinin belirli bir kısmını verme yükümlülüğü gibi uygulamaları eleştirerek TBMM’de en sert muhalefetlerden birini dile getirmiştir. Bu nedenlerle ÇTK Türk siyasetinde CHP içerisinden yeni fikirler doğurmuş ve demokrasi tarihinde çeşitliliği arttırmıştır. Bu ayrılık sonucunda diğer dinamiklerle beraber 7 Ocak 1946’da Demokrat Parti kurulmuştur.
Toprak Reformu Kanunu, 1973 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. DP döneminde 1950’de kabul edilen 5618 sayılı kanun ile 1955’te kabul edilen 6603 sayılı kanunlarla ÇTK’da üst sınır 500 dönümden 5000 dönüme çıkarılmıştır.[28] Özellikle kamulaştırmayla ilgili kısımların işlememesi üzerine, yasanın uygulandığı süreçte; 8.116 köyde 446.825 aileye verilen 2.225.428 hektar arazinin 1.540 hektarı kamulaştırma sonucu elde edilmiş ve bu arazinin yalnızca 540 hektarı mülkiyet sahibi olanlardan elde edilmiştir. 1950 yılındaki düzenlemeyle kamulaştırılacak toprak üst sınırının 500 dönümden 5000 dönüme çıkarılması dolaylı yoldan bölgedeki toprak ağalarının arazilerinin kamulaştırılamayacağı anlamına gelmektedir.
Yine 1955’teki değişiklik ile toprağı olmayan çiftçinin eğer bulunduğu bölgede kanun kapsamında ona verilecek bir toprak yoksa başka bir bölgeden toprak verilebilmesinin önü açılmıştır.[29] 1948 yılından itibaren tarımda makineleşmenin hızlanmasıyla büyük arazilerde çalışan insanlar işsiz kalmış böylece köylerden kentlere göçler yaşanmıştır. Bu göçlerin yanı sıra kanun kapsamında ailelere dağıtılan arazilerin küçük ölçekli olması, çiftçi ailelerine yeterli kredi desteğinin sağlanamamış olması Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’nun uygulanmasındaki yetersizliklerin bir diğer sebepleridir. Zira bu çiftçi ailelerindeki fertler zamanla diğer iş kollarına yönelmişlerdir.[30] Reformdan beklenen sosyal, ekonomik ve siyasi sonuçlar tam anlamıyla elde edilememiştir.
Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’nun yeterince uygulanamayışın temel faktörleri arasında Türkiye’nin çok partili hayata geçerek partilerin oy kaygısına düşmeleri ve bu bağlamda popüler söylemlere yönelmeleri etkendir. Yine özellikle Doğu Anadolu ve Güney Doğu Anadolu’daki feodal toplumsal yapı da etkendir.
[1] Zeynep Çat, 1945 Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve Basındaki Yansımaları. Kütahya Dumlupınar Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi 2009, s.15.
[2] Sait Çiftçi, Yeni Kurulan Türk Devletinin Ekonomi Politikası (1923-1938), Yüzüncü Yıl Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Van, 2010, s.242.
[3] Korkut Boratav, Türkiye İktisat Tarihi 1908-2015, İmge Kitabevi, 25. Baskı, İstanbul, 2022, s.56.
[4] Mehmet Kayıran, Mustafa Yahya Metintaş, “1945 Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve Uygulanması”, Karadeniz Sosyal Bilimler Dergisi, C.10, S.19, 2019, s. 653.
[5] Mehmet Kayıran, Mustafa Yahya Metintaş, “1945 Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve Uygulanması”, Karadeniz Sosyal Bilimler Dergisi, C.10, S.19, 2019,s 653.
[6] Kayıran, Metintaş, a.g.m., s. 653.
[7] Cumhuriyet, 9 Kasım 1937.
[8] Mehmet Kayıran, Mustafa Yahya Metintaş, “1945 Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve Uygulanması”, Karadeniz Sosyal Bilimler Dergisi, C.10, S.19, 2019, s. 655.
[9] Kayıran, Metintaş, a.g.m., s. 655.
[10] Cumhuriyet, 9 Kasım 1937
[11] Cumhuriyet, 9 Kasım 1937.
[12] Kayıran, Metintaş, a.g.m. s. 652
[13] Kayıran, Metintaş, a.g.m. s.662.
[14]15 Haziran 1945 Tarihli Resmi Gazete İlanı
[15] Demokrat Parti’nin kurucuları arasında önde gelen dört isim şunlardır: Celal Bayar, Refik Koraltan, Fuat Köprülü ve Adnan Menderes.
[16] İlgili madde yoğun nüfuslu bölgelerde olup 200 dönümden fazla araziye sahip çiftçilerin topraklarının dört birine kadarının kamulaştırılmasını ve çiftçilere faizsiz yirmi yıllık borç verilmesini öngörmektedir.
[17] Kayıran, Metintaş, a.g.m., s. 658.
[18] Şaban Sitembölükbaşı, “Adnan Menderes” maddesi, İslam Ansiklopedisi.
[19] Kayıran, Metintaş, a.g.m. s.658.
[20] TBMM Zabıt Ceridesi, TBMM, Dönem:7, Toplantı:2, 5 Şubat 1937, Cild: 18, s. 60.
[21] Kayıran, Metintaş, a.g.m. s.657.
[22] Kayıran, Metintaş, a.g.m., s. 654.
[23] Deniz Doğru, 1923-1950 Arasında Toprak Reformu Girişimleri ve Çiftçiyi Topraklandırma Kanununa Yapılan Muhalefet”, Uluslararası Türkçe Edebiyat Kültür Eğitim Dergisi, S. 10/2, s. 833.
[24] Şevket Süreyya Aydemir. Menderes’in Dramı. İstanbul: Remzi Kitabevi, 1989, s. 116-117.
[25] Kayıran, Metintaş, a.g.m., s.662-663.
[26] Erdal İnce, “Köylüyü Topraklandırma Kanununun Türk Siyasal Yapısının Oluşumu Üzerindeki Etkileri, ” Çağdaş Türkiye Tarihi Araştırmaları Dergisi, C.5 S. 13, s.79.
[27] Çat, a.g.t., s. 60.
[28] Feyzullah Eker, “Toprak Reformu” maddesi, Atatürk Ansiklopedisi
[29] Eker, a.g.m.
[30] Eker a.g.m.
